Kamerbrief Nadere invulling van het stelsel van #fosfaatrechten voor melkvee

Het is een lange brief geworden, hier de tekst betreffende de #fosfaatrechten:

Zoals ik uw Kamer reeds heb gemeld (Kamerstuk 33 979, nr. 102), heeft het CBS
de fosfaatproductie 2015 geprognotiseerd op 176,3 miljoen kilogram. Dat is 3,4
miljoen kilogram boven het fosfaatplafond in de derogatiebeschikking. Dat
betekent dat op basis van deze cijfers de fosfaatproductie in de melkveehouderij
met 4% moet worden gereduceerd. Het definitieve cijfer wordt voor aanstaande
zomer verwacht, maar zal niet leiden tot een andere conclusie dan dat het plafond
is overschreden.

Gezien de overschrijding van het plafond zal Nederland, om de huidige derogatie
te kunnen behouden, aan de Europese Commissie de garantie moeten geven dat
op korte termijn maatregelen worden genomen om de fosfaatproductie weer
onder het plafond te brengen. De introductie van wettelijk verankerde
productiebegrenzing voor de melkveehouderij is de enige manier om die garantie
te geven. Bij brief van 2 juli 2015 is uw Kamer geïnformeerd over het voornemen
van het kabinet om een stelsel van fosfaatrechten voor melkvee te introduceren
en daartoe een wijziging van de Meststoffenwet voor te bereiden.
Over de uitwerking van het stelsel van fosfaatrechten heeft de afgelopen periode
overleg plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de melkvee- en zuivelsector
en van maatschappelijke organisaties, te weten LTO Nederland, de Nederlandse
Zuivelorganisatie (NZO), het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK), Netwerk GRONDig en Stichting Natuur en Milieu (SNM). De Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV) heeft lange tijd aan dit overleg deelgenomen.

Het stelsel van fosfaatrechten heeft tot doel te borgen dat de nationale
fosfaatproductie beneden het fosfaatproductieplafond wordt gebracht. Het stelsel
heeft ingrijpende effecten voor de ontwikkeling van de melkveehouderij, zowel op
het niveau van de sector als op dat van individuele bedrijven. Het gezamenlijke
doel is het stelsel zo in te richten dat de prikkels die er van uit gaan sturen op de
gewenste ontwikkelrichting. Dat betekent in ieder geval dat de melkveehouderij
het grondgebonden karakter voor de toekomst moet behouden en versterken
conform de Algemene Maatregel van Bestuur grondgebonden groei
melkveehouderij. Met partijen is besproken hoe gewenste ontwikkelingen zoveel
mogelijk gestimuleerd en ongewenste ontwikkelingen zoveel mogelijk voorkomen
kunnen worden.

Toekenning van rechten
In de Meststoffenwet zal worden vastgelegd dat bedrijven alleen fosfaat mogen
produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende
rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met
melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. Melkveehouders zouden
daarop kunnen anticiperen door in de periode tot de inwerkingtreding van de wet
extra melkvee aan te houden. Om dat te voorkomen heeft het kabinet op 2 juli
2015 een brief naar de Tweede Kamer gestuurd die geldt als peildatum voor het
toekennen van fosfaatrechten. Bedrijven krijgen een hoeveelheid fosfaatrechten
toegekend die gelijk staat aan het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015
– de datum waarop de introductie van het fosfaatrechtenstelsel aan uw Kamer is
aangekondigd – en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde
forfaitaire fosfaatexcretie die volgt uit de Meststoffenwet (bijlage D bij de
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet). Groei van de veestapel die na 2 juli heeft
plaatsgevonden, wordt niet vertaald in fosfaatrechten. Ik heb daarover diverse
malen in uw Kamer gezegd dat groei van de melkveestapel na 2 juli 2015 in dat
opzicht voor risico en rekening van de melkveehouder is.
Cijfers wijzen uit dat de hoeveelheid rechten die wordt uitgedeeld op basis van de
melkveestapel op 2 juli 2015 te groot is om zeker te stellen dat het
fosfaatproductieplafond niet wordt overschreden. Dat betekent dat rechten
moeten worden afgeroomd, zoals eerder – zij het om andere redenen – is gebeurd
voor varkensrechten.

In dit kader zijn de mogelijkheden verkend om voor de toekenning van
fosfaatrechten terug te grijpen op een moment vóór 2 juli 2015. Dan valt
bijvoorbeeld te denken aan de gemiddelde fosfaatproductie van melkvee op een
bedrijf in 2014, omdat in dat jaar het totale fosfaatproductieplafond werd
aangetikt maar niet werd overschreden. Uitbreiding van de melkveestapel tussen
1 januari en 2 juli 2015 zou dan niet worden vertaald in fosfaatrechten. Mede op
basis van advies van de Landsadvocaat kom ik tot de conclusie dat het juridisch
niet houdbaar is om fosfaatrechten toe te kennen op basis van het aantal
gehouden stuks melkvee op een moment vóór 2 juli 2015, en daarmee
onderscheid te maken tussen bedrijven die recent wel of niet zijn gegroeid. Vóór
de genoemde brief aan uw Kamer was namelijk voor de sector onvoldoende voorzienbaar dat voor melkvee fosfaatrechten zouden worden ingevoerd.

Er bestaan geen precedenten op basis waarvan teruggaan naar een eerdere
peildatum zou kunnen worden beargumenteerd. Omdat iedere koe gemiddeld
evenveel bijdraagt aan de nationale fosfaatproductie, kan niet aannemelijk
worden gemaakt waarom het houden van recent verworven melkvee zou moeten
leiden tot een ongunstiger uitgangspunt voor de melkveehouder. Toch
teruggrijpen op een moment vóór 2 juli 2015 maakt aanzienlijke kans bij de
rechter te stranden op de fair balance toets in het kader van artikel 1 van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Ik wil dat risico, gezien de
gevolgen die het voor de sector zou hebben als dat zou leiden tot het verlies van
de derogatie, niet nemen. Er zullen daarom fosfaatrechten worden toegekend op
basis van de melkveestapel van 2 juli 2015.

Dat laat onverlet dat ik wel een mogelijkheid zie om bedrijven tegemoet te komen
die wel bijdragen aan de nationale fosfaatproductie maar niet aan het nationale
fosfaatoverschot. Extensieve, grondgebonden bedrijven zullen worden
gecompenseerd voor afroming van rechten die nodig is om de fosfaatproductie
onder het plafond te brengen.

Afroming van rechten
Zoals hierboven beschreven wil ik extensieve, grondgebonden bedrijven ontzien in
de afroming van rechten die nodig is om onder het fosfaatproductieplafond te
komen. Dat kan door extra rechten toe te kennen op basis van bedrijfsspecifieke
kenmerken. Ik ben daarom voornemens om melkveehouders die – op basis van
het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juli 2015 en de fosfaatruimte op het
bedrijf op basis van de Gecombineerde Opgave 2015 geen fosfaatoverschot
hadden op hun bedrijf – voor een deel van de zogenaamde latente
plaatsingsruimte (dat is de grond die hoort bij het bedrijf maar die niet nodig is
voor aanwending van de fosfaatproductie van het bedrijf) extra rechten te
verstrekken.

Dat betekent wel dat de potentiele overschrijding van het plafond groter wordt en
daarmee ook de afromingsopgave. De afroming zal gebeuren op basis van een
generiek afromingspercentage zodat de productie die mogelijk is op basis van de
totale hoeveelheid fosfaatrechten in overeenstemming wordt gebracht met het
fosfaatplafond. Aan ondernemers zal hiervoor een redelijke termijn worden
gegeven.

Het effect van voorgaande is dat extensieve, grondgebonden bedrijven door de
toekenning van extra rechten voor latente plaatsingsruimte in enige mate worden
gecompenseerd voor de afroming. Intensieve bedrijven krijgen dat voordeel niet
omdat zij wel bijdragen aan het nationale fosfaatoverschot.

Zoals in een volgende paragraaf wordt toegelicht, kunnen rechten direct vanaf de
inwerkingtreding van het stelsel worden overgedragen. De overdracht wordt
geregistreerd bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). Bij iedere
transactie wordt een percentage van de overgedragen rechten afgeroomd. Er zal
een wettelijke voorziening worden getroffen om dit afromingspercentage bij
ministeriële regeling te kunnen vaststellen. Ik ben voornemens om het percentage
vast te stellen op 10%. De op deze wijze afgeroomde rechten vervallen om bij te
dragen aan de realisatie van het plafond. Vanaf het moment dat de
fosfaatproductie onder het fosfaatproductieplafond is, zal bij RVO.nl een faciliteit,
in de vorm van een fosfaatbank, worden gecreëerd om de afgeroomde rechten
opnieuw toe te delen. Toedeling zal gebeuren via een tender, waarvoor bedrijven
die voldoen aan nader te bepalen criteria zich kunnen aanmelden. Op deze wijze
verworven rechten kunnen niet vrij worden overgedragen.

De afroming bij overdracht van rechten draagt eerst bij aan de verlaging van het
productieplafond en daarna aan de ontwikkeling van bedrijven die voldoen aan de
nader te bepalen criteria. De mate van grondgebondenheid van bedrijven zal van
belangrijke betekenis zijn bij de toedeling van rechten door de fosfaatbank.
De reductie van rechten die nodig is om de fosfaatproductie onder het
fosfaatplafond te brengen, vindt deels plaats door afroming van rechten bij
overdracht, maar er zal ook sprake moeten zijn van een generiek
afromingspercentage voor alle bedrijven. Aan melkveehouders wordt bij de
introductie van het fosfaatrechtenstelsel kenbaar gemaakt met welk generiek
afromingspercentage zij rekening moeten houden. Vanaf 1 juli 2017 zal het
definitieve afromingspercentage worden vastgesteld. Daarbij wordt uitgegaan van
de dan beschikbare meest actuele gegevens over de feitelijke fosfaatproductie en
van gegevens over de hoeveelheid fosfaatrechten die is afgeroomd bij overdracht
van rechten sinds 1 januari 2017 en in dat jaar nog afgeroomd zal worden. Zoals
eerder gezegd moet op basis van huidige cijfers de fosfaatproductie in de
melkveehouderij met 4% worden gekrompen. Dat percentage wordt vermeerderd
met de mate waarin grondgebonden bedrijven en knelgevallen worden
gecompenseerd en verminderd met de hoeveelheid rechten die bij overdracht
wordt afgeroomd in 2017. Het afromingspercentage op bedrijfsniveau zal naar
verwachting hoger uitkomen dan 4% maar mag in elk geval niet hoger worden
dan 8%. Vanzelfsprekend is het de inzet om dat percentage zo laag mogelijk vast
te stellen.

Melkveehouders hebben ruim de tijd om de feitelijke fosfaatproductie in 2018 in
overeenstemming te brengen met de hoeveelheid rechten waarover zij na
afroming beschikken. Op die manier wordt geborgd dat de totale fosfaatproductie
in Nederland in 2018 in overeenstemming is met het fosfaatproductieplafond.

Overdraagbaarheid van rechten
Voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector is het van groot
belang dat bedrijfsontwikkeling kan blijven plaatsvinden. Een belangrijk element
van het stelsel van fosfaatrechten is dat rechten overdraagbaar zijn.
Fosfaatrechten zijn immers een voorwaarde om dieren te mogen houden en
zonder de mogelijkheid om rechten over te dragen kan geen bedrijfsontwikkeling
plaatsvinden.

Ik ben voornemens om de overdracht van fosfaatrechten voor melkvee op
vergelijkbare wijze te regelen als de bestaande praktijk voor de overdracht van
varkens- en pluimveerechten. Dat wil zeggen dat vraag en aanbod in de vrije
markt bij elkaar komen. RVO.nl registreert de hoeveelheid rechten per
melkveehouder. Overdracht van rechten moet in het register van RVO.nl worden
opgenomen. Na elk kalender jaar wordt beoordeeld of een melkveehouder over voldoende fosfaatrechten beschikt om zijn fosfaatproductie van melkvee te
verantwoorden, vergelijkbaar met de controle en handhaving van dierrechten
voor varkens en pluimvee.

Er zullen geen nadere eisen worden gesteld, bijvoorbeeld op het gebied van
grondgebondenheid, aan de overdracht van rechten. Via de Algemene Maatregel
van Bestuur grondgebonden groei melkveehouderij is immers al geborgd dat
bedrijven met melkvee die de fosfaatproductie uitbreiden, over voldoende grond
moeten beschikken om een deel van de extra fosfaat binnen het bedrijf te kunnen
gebruiken en het overige deel van de extra fosfaat in zijn geheel moeten laten
verwerken. Over hoeveel extra grond de melkveehouder bij uitbreiding moet
beschikken, hangt af van hoe intensief een bedrijf is. Intensieve bedrijven moeten
over meer extra grond beschikken dan extensieve bedrijven.

Na de introductie van het stelsel van fosfaatrechten moet een melkveehouder die
zijn fosfaatproductie uitbreidt, verantwoorden over voldoende fosfaatrechten en
over voldoende extra grond te beschikken.
Zoals eerder beschreven wordt bij de overdracht van fosfaatrechten 10% van
deze rechten afgeroomd. Die afgeroomde rechten komen in eerste instantie te
vervallen om zodoende bij te dragen aan de noodzakelijke reductie van de
fosfaatproductie tot het plafond, en zullen vervolgens benut worden om rechten
beschikbaar te stellen aan bedrijven die aan nader te bepalen criteria voldoen.
Met deze afroming op overdracht wordt tevens speculatie met fosfaatrechten
tegengegaan. De uit de fosfaatbank verkregen rechten zijn, zoals gezegd, niet
overdraagbaar en mogen alleen worden benut voor de productie onder de
voorwaarden die bij de verkrijging van de rechten zijn gesteld.

Knelgevallenvoorziening
Het stelsel zal voorzien in een zeer beperkte voorziening voor knelgevallen.
Beperkt om te voorkomen dat er extra moet worden afgeroomd ten behoeve van
deze voorziening. Het gaat daarbij om nader te specificeren situaties, bijvoorbeeld
om ondernemers die als gevolg van ziekte van de ondernemer of als gevolg van
een dierziekte aantoonbaar minder melkvee hielden op de peildatum, en ook om
recent gestarte bedrijven die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare
financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de
peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor
melkproductie op het bedrijf. Knelgevallen worden gedeeltelijk gecompenseerd.
Stimuleren van fosfaatefficiëntie

Zoals hierboven aangekondigd, wordt voor de toedeling van rechten gerekend met
op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie die
volgt uit de Meststoffenwet (bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet).
Conform de brief van 2 juli 2015 is het de inzet om melkveehouders de
mogelijkheid te geven ontwikkelruimte te verdienen door het verhogen van de
fosfaatefficiëntie. Door het nemen van gerichte voermaatregelen kunnen
ondernemers de gemiddelde fosfaatexcretie op hun bedrijf tot onder de wettelijke
fosfaatexcretie brengen en zo ontwikkelruimte verdienen om binnen de op hun
bedrijf rustende fosfaatrechten meer melkvee te houden en meer melk te
produceren, zonder hiervoor extra fosfaatrechten te verwerven. In dezelfde brief is aangekondigd dat voor de bedrijfsspecifieke verantwoording het gebruik van de
Kringloopwijzer, wanneer deze privaat is geborgd, het meest voor de hand ligt.
Met de sector vindt overleg plaats over de precieze wijze waarop de
Kringloopwijzer zal worden geborgd en gehandhaafd, en de wijze waarop
eventuele overtredingen worden gesanctioneerd.

Inwerkingtreding van het fosfaatrechtenstelsel
Het stelsel van fosfaatrechten melkveehouderij is beoogd in werking te treden op
1 januari 2017. Vanaf die dag mogen melkveehouders niet meer fosfaat
produceren dan de hoeveelheid waarvoor zij over rechten beschikken.
Melkveehouders ontvangen in een beschikking rechten voor de hoeveelheid die zij
produceerden op 2 juli 2015 op basis van het aantal gehouden stuks melkvee en
forfaitaire fosfaatexcretie. Daarnaast zullen aan grondgebonden bedrijven rechten
worden toegekend voor een deel van de vrije plaatsingsruimte op het bedrijf, op
basis van gegevens 2015 zoals die zijn geregistreerd bij de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland. Vanaf 1 juli 2017 zal het definitieve
afromingspercentage worden vastgesteld. Op die manier wordt geborgd dat de
totale fosfaatproductie in Nederland in 2018 in overeenstemming is met het
fosfaatproductieplafond.
(w.g.) Martijn van Dam
Staatssecretaris van Economische Zaken

De complete brief: rijksoverheid.nl/ministeries/…