Opinie: Waarom ‘doelsturing’ op stikstof niet per se een goed idee is

Alien van Zijtveld, voorzitter Agractie Nederland en melkveehouder in Rouveen (OV)

In het Hoofdlijnenakkoord is opgenomen dat er ‘daadwerkelijk wordt gemeten', 'dat de staat van de natuur leidend is’ en dat de ‘Kritische Depositie Waarde (KDW) uit de wet gaat en wordt vervangen door een 'juridisch houdbaar alternatief'. Maar, er staat ook dat ‘de stikstofaanpak wordt gebaseerd op bedrijfsspecifieke emissiedoelen’. Als dat laatste bedoeld is als alternatief voor de KDW, dan is hier op zijn minst sprake van tegenstrijdigheid.

De KDW-doelen moeten uit de wet worden gehaald, omdat ze niets zeggen over de staat van instandhouding van de natuur. Daarin zijn veel meer drukfactoren bepalend. Als je naar de in de aanwijzingsbesluiten gestelde natuurdoelen wil toewerken, zul je daar per gebied op moeten managen.

Zo staat het ook opgeschreven in de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen: de staat van instandhouding van de natuur mag er niet op achteruit gaan (het zogeheten verslechteringsverbod) en moet waar nodig hersteld worden. En om dat te bereiken moeten de provincies cyclisch (elke zes jaar) beheerplannen maken. Artikel 2, lid 3 van de Habitatrichtlijn zegt dat er dan ook rekening gehouden moet worden met de economische en sociale impact van maatregelen.

Beheerplannen
Sturen op de ‘staat van instandhouding’ betekent dat de overheid zich verplicht om het hele proces van het opstellen en uitvoeren van beheerplannen adequaat op te pakken. Met het uitvoeren van beheerplannen is in de afgelopen jaren veel misgegaan. Zo is in veel gevallen nagelaten om een realistische beginsituatie (meestal 2004) vast te leggen, zijn verbeterdoelstellingen niet geconcretiseerd, zijn veel natuurherstelmaatregelen en bronmaatregelen niet of slechts ten dele uitgevoerd, is niet of nauwelijks sprake geweest van evaluatie (veel beheerplannen zijn zonder wijzigingen verlengd met zes jaar) en dus weten we niet hoe de natuur er echt voor staat.

De recent opgestelde natuurdoelanalyses (NDA's) wijzen hier wel op, maar wijzen toch stikstof als grote boosdoener aan. Simpelweg omdat de modelmatig berekende depositie hoger is dan de KDW.

Voorzorgsbeginsel
Dat stikstof een drukfactor is die invloed kan hebben op de staat van instandhouding trek ik niet in twijfel, maar dan zal er veel beter dan tot nu toe rekening gehouden moeten worden met hoe emissies en deposities van stikstof plaatsvinden.

Het is gek dat er in rechtszaken nooit wordt stilgestaan bij de vraag tot hoe ver het voorzorgsbeginsel reikt. Bij het voorzorgsbeginsel is in feite sprake van omgekeerde bewijslast. Normaal gesproken zou iets niet mogen als is bewezen dat het schade toebrengt aan milieu/natuur. Bij het voorzorgsbeginsel is dat andersom. Iets wordt toegestaan als is aangetoond dat het geen schade veroorzaakt. Op zich een goed principe, maar tot hoe ver trek je dit door? Wat is redelijk? Wat is schade? En valt hieronder ook het 'risico dat een gunstige situatie niet meer kan worden gegarandeerd'? Dit laatste is van toepassing in de vele stikstofrechtszaken.

Tot op heden is er zowel in het beleid als in rechtszaken GEEN gebruik gemaakt van de inzichten van het stikstofonderzoek van de Universiteit van Amsterdam, namelijk dat meer dan negentig procent van de emissie van een bron de lucht in gaat (stikstofdeken) en minder dan tien procent binnen korte afstand van een bron (het overgrote deel zelfs binnen honderd meter) neerslaat.

Binnen deze zone kan dus een direct verband tussen emissiebron en depositie worden aangetoond. Depositieberekeningen worden, ook buiten deze zone, gebaseerd op een model (Aerius) dat zeer grote afwijkingen vertoont. En toch spreekt men daar van een mogelijk significant negatief effect op de staat van instandhouding.

Droge depositie
De bijna autistische hantering van het voorzorgsbeginsel door de vergunningverlenende overheden speelt een cruciale rol in de stikstofcrisis. Het is tijd dat er meer realisme in het beleid komt. Omdat eigenlijk niemand weet hoe emissie van een bron buiten de zone zich gedraagt en of er überhaupt wel sprake is van droge depositie, zal een overheid bij vergunningsaanvragen buiten de zone niet langer meer mogen spreken van een mogelijk significant negatief effect op de natuurkwaliteit en dit soort vergunningen ‘gewoon’ moeten verlenen. De wetenschap ondersteunt dit! Om te voorkomen dat we weer in een PAS-achtige situatie terechtkomen, zal er sprake moeten zijn van een geborgde emissiereductie. Door afroming van fosfaatrechten en opkoopregelingen is dat overigens al een aantal jaren het geval.

Wat we wel weten is dat er zeker sprake is van natte depositie vanuit de stikstofdeken. Los van de vergunningenproblematiek is het zaak om de stikstofdepositie vanuit de deken te verminderen met een algemene aanpak in alle sectoren. Bijvoorbeeld door het stimuleren van innovaties en managementmaatregelen.

Tegenstrijdig
Terugkomend op de tegenstrijdigheid in het Hoofdlijnenakkoord. Hoewel ‘bedrijfsspecifieke reductiedoelen’ passen binnen ‘doelsturing’ en ik daar normaal gesproken ook voorstander van ben, bevindt het gros van de bedrijven zich níet binnen de smalle zones rondom een stikstofgevoelige habitat. De stikstofaanpak baseren op bedrijfsspecifieke emissiereductiedoelen heeft daarom geen nut, omdat je buiten de zone alleen in algemene termen kunt spreken van een negatief effect op de staat van de natuur. Om de deken te verdunnen is het beter om generiek een emissiebeleid te voeren. Maar het is erg onverstandig om in plaats van de KDW een emissiereductiedoelstelling als resultaatverplichting in de wet op te nemen. Nog afgezien van de juridische en bureaucratische rompslomp die dat met zich meebrengt, zal zo’n beleid niet of nauwelijks ruimte geven in de vergunningverlening en we blijven dan zitten met een eenzijdige blik op stikstof als grote boosdoener. We willen juist toch kijken naar de brede staat van natuur?

Tekst: Alien van Zijtveld